的法治保护与打击犯罪机制的构建

安庆市大观区人民检察院  邵伟

内容提要：美丽乡村建设是美丽中国建设的重要组成部分，鉴于农村广袤的面积和众多的人口，随着乡村城镇化进程加快，农村染污问题尚没有从根本上得以扭转，日益成为村民关注的热点问题，成为党中央关注的一个工作重点。讲政治、保民生一直是检察机关首要的工作原则，为落实好十九大精神、服务保障乡村振兴战略、打造“生态宜居”的美丽乡村，检察机关加强农村生态环境建设的法治保护与打击犯罪机制的构建就显得必要和有意义。

关键词：检察环节、农村生态环境、保护与打击犯罪机制构建

改革开放四十年，广大的农村地区发生了翻天覆地的变化，人民群众逐渐从关注衣食住行的生活条件转向关注绿水青山的宜居环境，对农村的生态环境建设提出了更高的要求。检察机关强调服务和保障农村生态文明建设，助力打赢农村污染防治攻坚战，实际上是基于社会视角、国家发展对检察工作提出的一项重要要求。本文拟从检察机关对农村生态环境的法治保护与犯罪惩治的角度，梳理检察机关保障农村生态环境的历史沿革，试图从中找寻些许规律，构建检察机关在服务保障农村生态文明方面的合理机制。

一、检察环节服务和保障农村生态建设的历史沿革

检察工作的发展路径，始终是服务和保障各个特定历史阶段党和国家的发展大局。改革开放不断深入，农村经济飞速发展，伴随而来的污染问题，引起党委政府高度重视并努力加以解决。党的十九大报告乡村振兴战略提出，“生态宜居”成为新时代“美丽乡村”建设的一个重要标准，检察机关的服务保障也从过去单一打击破坏资源环境刑事犯罪，转向打击+恢复农村生态环境转变。

2015年7月以前，检察机关对农村的生态环境保护手段相对单一，只能利用手中的批捕、起诉权对造成重大环境污染事故罪（2011年2月25日通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》将本罪名修改为污染环境罪）单位和个人，虽取得一定成效，但农村环境趋向恶化的趋势未得到有效遏制，在一些地区污染还呈加剧趋势。在中央精神指导下，最高人民检察院围绕党和政府中心工作同向发力，2015年7月2日出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市开展试点，对“在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”，检察机关可以提起公益诉讼。2017年7月1日，《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改，检察机关提起公益诉讼制度正式以立法形式确立，为修复被破坏了的农村生态环境提供了法律依据。2018年6月11日，最高人民检察院下发《关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》，要求“从严惩处危害金融安全、妨害精准扶贫、破坏生态环境刑事犯罪”“ 依法履行民事、行政检察和公益诉讼职责，积极助力“三大攻坚战”有效推进”，为各级检察机关服务保障乡村振兴、保护生态环境指明了工作重点。

可见，为保障“生态宜居”的农村环境，检察机关并非只是履行法律上的职能，而是将发挥打击、预防、监督、保护等检察职能，为新时代美丽乡村建设提供法治保障。

二、构建农村生态环境保护与打击犯罪机制须解决的问题

十八大以来，检察机关在乡村振兴、美丽乡村建设保护与犯罪打击方面取得成效明显，批捕率、起诉率、公益诉讼案件等方面都有较大提升。但毋容置疑，受限于城乡的巨大差异，农村生态环境保护仍然存在一些问题，有待于需要进一步厘清。

（一）护航的法律适用问题

《宪法》第一百三十四条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”习近平总书记指出“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”检察机关严格执行法律、依法打击犯罪、保护公共利益是应有之义。而服务保障职能尤其是护航“美丽乡村”建设，打击污染环境犯罪、修复被破坏了的环境，属于检察机关在服务党和国家经济社会建设大局中，立足检察职能而主动承担的社会责任。罪行法定、罪责刑相一致原则是刑法的基本原则。检察机关参与农村生态环境整治，履行批捕、起诉、公益诉讼等职能，打击污染环境犯罪、助力修复被破坏了的环境，应严格依照法定程序，依法而行，不能因人而异、因案而异人为“拔高”或“降低”打击标准。

（二）主动作为的边界问题

2017年7月，检察机关正式在全国范围内推行公益诉讼。实践中，部分地区检察机关积极主动作为，走出去、请进来，多措并举为乡村生态环境建设提供法律服务，将职能延伸，力图提供更优的法治产品、检察产品，取得了良好的社会效果和法律效果。依法治国、缘法而行，主动作为应遵循法定的边界。2018年3月2日，两高联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，可以提起民事公益诉讼；第二十一条“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”可以提起行政公益诉讼。该司法解释以简单的列举方式概述了民事和行政公益诉讼的受案范围，以“等”字概括今后可能触及到公共利益的案件。在现有司法解释明确公益诉讼受案范围的前提下，各级检察机关都应严格遵守，不能超越法律的授权。在农村生态环境整治中，检察机关在主动作为中，应是能为应为，依法而行。

三、构建保护农村生态环境与打击犯罪机制应坚持的原则

检察保护是一种司法保护，体现惩治与保护相结合的要求，体现着实体正义和程序正义。构建农村生态文明的保护与犯罪打击机制，要求检察机关、检察办案人员在办理此类案件时应遵循一定的指导原则。

（一）坚持恢复性司法理念

恢复性司法直接针对传统意义上的惩罚性司法而言的，其实质在于“恢复”，恢复的对象是一种“关系”，该“关系”是被犯罪行为所破坏了的社会关系，即恢复性司法是将被犯罪行为破坏了的社会关系恢复到犯罪行为发生之前的状态。[1]将恢复性司法理念引入破坏农村生态资源环境犯罪的处理，意味着破坏农村生态资源环境的犯罪分子不仅应该承担相应的刑责，还需承担停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任，努力将其犯罪行为造成的资源环境损害降到最低。

乡村中出现的水污染、土壤污染、固体废物污染、大气污染等破坏资源环境的行为，涉案犯罪嫌疑人或被告人行为主观上往往出于对某种经济利益的追求，客观上表现为不负责任的逐利行为，多数情况下并非一开始就存在主观故意。一定程度上，实施危害乡村资源环境的刑事犯罪，通常伴随行为人逐利行为，且造成的污染等危害后果，一般需要较长时间才可能被发现，给检察机关及时发现特定生态环境犯罪个案，以及收集固定相关证据等法律活动带来很大困难。生态资源环境领域恢复性司法的提出，既是建立在此类犯罪不仅是对国家、公共秩序的危害，更重要、更直接的是对社会公众利益的侵害。检察机关对乡村破坏、污染资源环境犯罪批捕、追诉，在一定时期内可能起到抑制其继续犯罪的作用，但对于生态环境的损失、对于公众美好环境向往，靠单纯的国家刑事司法手段，是难以恢复的，必须坚持恢复性司法理念，从源头着手，在打击破坏资源环境犯罪的同时，力争让被破坏的资源环境得到修复。

（二）坚持罪刑法定原则

罪行法定原则是检察机关办理涉农村生态环境资源类案件必须坚持的核心原则。同时，对刑法具体条文的严格解释对于保护农村生态环境、助力美丽乡村建设，提升司法公信力具有重要的司法意义。污染环境犯罪案件的专业性、技术性很强，时间跨度大，从污染物性质、排放量，到损害结果、公私财产损失等，都极大地依赖专业判断，且检察系统熟练掌握污染环境相关知识的专业人才紧缺，一定程度上影响打击成效。在办理污染环境案件时，检察机关既要克服现有困难、主动作为，依法持续加大对污染环境犯罪的打击力度，也要坚持罪刑法定的基本原则，慎重对待污染环境资源领域出现的新情况、新问题，正确区分罪与非罪、此罪与彼罪的界限，在惩治犯罪的同时依法保护当地经济发展。不应出现为了当地乡村经济发展，对出现的污染环境行为视而不见，更不应对社会舆论关注度高尚未构成刑事犯罪的而采取刑事强制措施等。

（三）坚持宽严相济刑事政策

实现十九大提出的乡村振兴战略，助力新时代美丽乡村建设，检察机关对乡村污染环境行为的打击应坚持在宽严相济的刑事司法政策中寻求统一。在打击中，强调宽与严的有机统一，对于那些事先精心预谋、策划犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，具有累犯、职业犯等情节的犯罪嫌疑人、被告人，或者因故意犯罪受过刑事处罚、在缓刑、假释考验期内又犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，该严则严，依法严惩；对于情节较轻、社会危害性较小，或罪行虽然严重，但具有法定、酌定从宽处罚情节，及主观恶性相对较小、人身危险性不大的犯罪嫌疑人、被告人，认罪认罚的，可以当宽则宽；严宽互补，严宽适度。在对涉嫌污染环境的企业和个人的依法严厉打击的同时，应考虑犯罪成因、社会危害性，本着“治病救人”、恢复环境的目的，对涉案企业、个人能依法争取的尽量争取，能挽救的尽量挽救，不应一捕了之、一诉了之，综合利用刑事、检察建议等手段帮助涉案企业、个人改正错误，修复被破坏的资源环境。

四、农村生态环境的保护与犯罪打击机制的构建

    乡村振兴事关“两个一百年”奋斗目标能否实现，需要良好的生态资源环境支撑，检察机关在服务保障乡村生态环境建设中大有可为。

（一）畅通申诉举报渠道

受限于乡村辽阔的地域、有限的人员编制、落后的设备，单纯依靠现有检力是难以适应新时代乡村生态环境保护要求的。“群众举报以及控告申诉是当前检察机关立案监督、侦查监督以及发现职务犯罪线索的重要信息来源。”[2]打通监督微循环，有必要广泛发动村民，打一场“人民反污染战争”，如聘请村委会、居委会主任为生态联络员，建立微信工作群，实现保护环境“村村通”；鼓励群众举报，及时反馈解答群众提出的环境问题。通过受理、控告、申诉，对群众反映的污染环境问题进行综合分析和研究，有效发现和纠正环境污染问题，不断拓宽案件线索来源渠道。

（二）完善内外联动机制

农村生态环境问题的最终解决是个系统工程，需要党委政府、纪检监察、司法机关、村委会、社会力量等各方共同努力，检察机关是重要参与方，无力也不可能解决所有的环境问题，此时汇聚各方力量，凝聚合力就显得尤为必要。建立农业、水利、市场监督、渔政、纪委监察、生态环保、检察等执法联动机制，各部门在执法中发现的涉污线索应及时向各成员单位通报，实现涉污线索共享，确保及时打击；定期开展联席会议，对执法过程中出现重大疑难、复杂，不易定性的涉污案件，展开交流研讨，确保精准打击。受限于业务条块制约，即使在同一机关内部，各部门之间也应建立信息共享、执法联动机制。如检察机关内设机构权责配置，批准逮捕在侦查监督部门、审查起诉在公诉部门、公益诉讼在民事行政部门，侦查监督部门、审查起诉部门及时向民事行政部门提供涉污案件信息，民事行政部门才可能第一时间介入，审查是否符合刑事附带民事公益诉讼等。

（三）严格落实认罪认罚促进环境修复

宽严相济刑事政策是基本的刑事政策。为保障司法公正，乡村生态环境领域恢复性司法应主要适用于罪行较轻的案件，具体包括未成年犯、主观恶性较小，教育、改造难度不大的偶犯、初犯、过失犯以及可能被判处三年以下有期徒刑的、社会危害性不大的故意犯。应以轻微性和主观恶性为界限，在环境犯罪案件中予以适用。[3]检察机关在办理涉农污染环境案件时，秉持恢复性司法理念，除做到严格执法外，还应积极落实认罪认罚等从宽制度，在依法批捕、起诉破坏生态资源环境案件时，犯罪嫌疑人、被告人在捕前、诉前、判前积极与被害人达成赔偿协议，以承担劳务、给付货币、亲友代替修复等形式积极修复环境或者赔偿损失，并认罪认罚的，则该宽则宽，在量刑方面给予一定的从轻处罚，调动犯罪嫌疑人、被告人或其家属积极性，有助于被破坏的资源环境得以及时修复。

（四）用好检察建议权

2019年2月26日，修订后的《人民检察院检察建议工作规定》第二条“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”检察机关应用足用好检察建议权，结合办理的乡村污染环境案件，组织业务专家、骨干，深入剖析涉污典型案件和案发规律，对共性、普遍的问题，通过发送检察建议的方式对辖区相关单位予以提醒，对在同一领域类似存在或发生的案件，检察机关应与相关主管部门联系，发出检察建议。通过先点后面，以点带面，主动作为，帮助涉案企业建立健全管理制度，切实提升乡村环境治理成效。

（五）提高涉农普法教育质效

     检察机关应立足自身刑事司法优势，积极开展送法下乡活动，让更多人的了解、关注、投入到乡村环境保护上来。“在整体普法的基础上，有所侧重地针对不同人群的特点进行普法宣传，注重传播与运用的有机结合。”[4]在大力开展常规法律知识宣讲、知识灌输的同时，更多、更广泛地利用典型案例以案说法、警示教育等生动直观的宣传形式。在巩固现有阵地的同时，不断创新工作理念和载体，加大基础设施投入，加强与当地村委会、居委会联系，在所在村、社区建立“法治文化长廊”、“法治文化墙”等普法宣传阵地。在充分运用大众传媒和传统宣传手段的基础上，更加注重运用微博、微信、今日头条、门户网站等新兴媒介，为村民、社会大众提供更多、更便捷的学法用法渠道和平台。 在法治宣传活动中，牢牢抓住人民群众对身边法律知识渴求的心理，用身边事、讲身边法，使他们在轻松愉悦的氛围中增强环境保护法律意识及维权意识。

作者简介：邵伟，通讯地址：安徽安庆市大观区壕埂街21号，邮编246000，手机号码：18755681169，电子邮箱：591100153@qq.com。