公益诉讼是一种以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述检察机关、公益性团体或个人所进行的具有公益性质的诉讼活动。探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署,也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。2015年7月，全国人大常委会作出决定,授权在13个省区市开展为期两年的试点; 2017年6月修改民事诉讼法、行政诉讼法,正式建立这一制度，公益诉讼检察工作全面推开。经过近7年的探索实践，公益诉讼办案领域从最初的四大领域发展到今年的九大法定领域，基层检察院的办案规模也在逐年攀升，一批重大有影响的案件让公益诉讼检察工作正深入人心。但在履职过程中，公益诉讼工作的开展仍存在一些困境。本文以大观区院近三年办理的公益诉讼案件为例，就存在的困境和如何破解的对策谈一点粗浅的认识。

　　一、2019年以来公益诉讼案件办理情况分析

　　（一）案件线索类型

　　主要以行政公益诉讼案件为主，民事（含刑附民）公益诉讼案件占比很小。

　　2019年，共受理公益诉讼案件线索204件，其中行政公益诉讼案件199件，占97.5%；刑事附带民事公益诉讼案件5件，占2.5%；民事公益诉讼案件为0。

　　2020年，共受理公益诉讼案件线索213件，其中行政公益诉讼案件193件，占90.6%；刑事附带民事公益诉讼案件20件，占9.4%；民事公益诉讼案件为0。

　　2021年，共受理公益诉讼案件线索88件，其中行政公益诉讼案件78件，占88.6%；民事公益诉讼案件9件，占10.3%；刑事附带民事公益诉讼案件线索1件，占1.1%。

　　（二）案件涉及领域

　　2019年、2020年主要以三大传统领域为主，2021年等外领域呈上升趋势，国有土地出让权领域一直空白。

　　2019年，行政公益诉讼立案49件，其中生态环境和资源保护领域38件，占77.5%；食品安全领域6件，占12.3%，国有财产保护领域5件，占10.2%。发出诉前检察建议30件，其中生态环境和资源保护领域22件，占73.4%；食品安全领域4件，占13.3%；国有财产保护领域4件，占13.3%。刑事附带民事公益诉讼案件立案5件，生态环境和资源保护领域5件，占100%。

　　2020年，行政公益诉讼立案32件，其中生态环境和资源保护领域8件，占25%；食品和药品安全领域10件，占31.3%；其他等外领域14件，占43.7%。发出诉前检察建议14件，其中生态环境和资源保护领域5件，占35.7%; 食品和药品安全领域4件，28.6% ;其他等外领域5件,占35.7%。刑事附带民事公益诉讼立案18件，生态环境和资源保护领域18件，占100%。

　　2021年，行政公益诉讼立案56件，其中生态环境和资源保护领域20件，占35.7%；食品安全领域6件，占10.7%；其他等外领域30件，占53.6%。发出诉前检察建议37件，其中生态环境和资源保护领域13件，占35.1%；食品安全领域4件，占10.8%；其他等外领域20件，占54.1%。民事公益诉讼案件立案8件，其中生态环境领域4件，占50%；食品安全领域4件，占50%。刑事附带民事公益诉讼案件立案2件，其中生态环境领域1件，占50%；食品安全领域1件，占50%。

　　（三）案件线索的转化情况

　　2019年、2020年线索受理数高，转化率低，2021年线索受理数有所下降，转化率有大幅上升。

　　2019年，受理行政公益诉讼案件线索199件，立案49件，线索转化率为24.6%。受理刑事附带民事公益诉讼案件线索5件，立案5件，线索转化率为100%。

　　2020年，受理行政公益诉讼案件线索193件，立案32件，线索转化率为16.6%。受理刑事附带民事公益诉讼案件线索20件，立案18件，线索转化率为90%。

　　2021年，受理行政公益诉讼案件线索78件，立案56件，线索转化率为71.8%。受理民事（含刑附民）公益诉讼案件线索10件，立案10件，线索转化率为100%。

　　（四）诉前检察建议的回复整改情况

　　2019年，发出诉前检察建议30件，回复并整改29件，整改率为96.7%。

　　2020年，发出诉前检察建议14件，回复并整改14件，整改率为100%。

　　2021年，发出诉前检察建议37件，回复并整改35件，整改率为94.6%。

　　（五）提起行政公益诉讼情况

　　对于诉前检察建议未回复整改或整改不到位的案件均提起行政公益诉讼。2019年，提起行政公益诉讼1件； 2021年，提起行政公益诉讼2件。

　　二、基层检察院开展公益诉讼工作存在的困境

　　（一）线索来源覆盖面不广。目前公益诉讼案件线索来源主要有七个渠道，一是控告、举报的；二是检察机关在办案中自行发现的；三是行政执法信息共享平台上发现的；四是上级机关交办的；五是人大代表、政协委员转交的；六是新闻媒体等反映的；七是其他在履行职责中发现的。这七个渠道提供或发现的线索数量都是零散的、不成规模的，而且涉及领域相对固定，覆盖面不广，基本属于生态环境、食品安全等传统领域，相对于公益诉讼涉及的九大法定领域和范围更加宽泛的拓展领域，可以说是九牛一毛，难以形成办案规模。

　　（二）行政机关执法信息壁垒难以打破。行政公益诉讼主要是监督行政主体行使职权的情况是否存在违法情形，是否造成国家利益或社会公共利益处于受损害或有侵害危险的状态。行政执法信息虽然是一个线索来源渠道，但大多数行政机关执法信息平台数据未跟检察机关互联互通、实现共享，未主动向检察机关推送，有些行政机关的执法人员在检察机关调查时，存在回避矛盾、害怕问责等心态，选择性提供甚至拒绝提供相关执法信息，执法信息壁垒难以从外部打破，影响监督力度。

　　（三）行政违法主体的职责不够明晰。行政公益诉讼立案前首先应查明哪个行政机关负有监管职责，从而确定行政违法主体。行政机关的职责由宪法和法律规定，“三定”方案作为政府的规范性文件，是各职能部门履行职责的重要依据。政府职权清单是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，有些行政机关的“三定”方案和职权清单不一致，有些行政机关职权存在交叉、重叠的情况。特别是行政机构改革后，很多基层行政机关没有行政执法权，行政执行队伍和业务同时上收到市级机关统一管理、统一指挥，县（区）级行政部门属于市级相关行政部门的分支机构，不再属于县（区）级人民政府的组成部门。行政公益诉讼案件通常存在“多因一果”的情况，即一个损害结果的发生是多个行政违法行为导致的，所以认定行政机关是否怠于履职、是否存在不作为情形，以及行政违法行为与公共利益造成损害之间的关系，相关法律法规的依据还不够明晰，需要反复、多次沟通磋商才能确定，一个案件召开多次协调会、磋商会的情况非常普遍，办案效率受到一定的影响。

　　（四）调查取证的智能化水平不高。《公益诉讼办案规则》明确规定，调查方式主要有七种：查阅、调取相关执法、诉讼卷宗材料；询问相关人员；收集书证、物证、视听资料、电子数据等；委托鉴定、评估、检验、检测等；勘验现场；其他必要的调查方式。目前公益诉讼案件调查取证，大多采取查看现场，然后依托行政执法部门的业务材料、刑事案件证据转化，以及第三方机构的鉴定结论等。采取收集视听资料、电子数据等其他调查方式的非常少，比如企业废水直排案件，如果没有无人机时实拍摄排污视频资料，现场检查时企业停止排放，就很难调取企业违规排污的证据，这类案件就难以认定。

　　（五）诉前检察建议刚性不足。随着公益诉讼工作办案规模的逐年扩大，诉前检察建议的数量也逐年增加，但是检察建议的刚性不足是基层院面临的一个难题。究其原因主要有几个方面：一是由于对行政职权的理解和认识不同，被建议单位对检察建议的内容有异议。二是法律文书的释法说理不充分，对行政机关的说服力不够。三是被建议单位对行政公益诉讼工作认识不足，害怕诉前检察建议影响年度考核，主动接受监督的意识不强。四是办案领域比较单一，主要集中在市场监督管理局、生态环境局、城市管理局、农业农村局等几个主要部门，大量的检察建议送达后，相关部门存在抵触情绪。以上原因导致不接受建议、书面整改、未整改到位甚至不回复、不整改的情形时有发生。

　　（六）公益诉讼队伍力量薄弱。一是人员配备不到位。以大观区院为例，第二检察部承担民事、行政、公益诉讼三大检察职能，只有2名员额检察官，3名检察官助理和1名书记员。从事公益诉讼业务条线的人员仅有１名员额检察官和２名检察官助理，他们同时还要承担部分民事、行政监督工作，年人均办案量超过50件。二是监督能力有待进一步提升。公益诉讼案件领域宽泛，涉及单行法、部门规章、行业规范、国家和地区标准等内容非常多，检察人员不可能对每一个领域、每一个行业的法律法规都了如指掌，所以在具体办案过程中，会遇到很多专业性问题难以解决，影响办案质效。

　　三、破解困境的对策

　　（一）多措并举，进一步拓宽案源渠道。一是加强公益诉讼宣传力度，增强公益诉讼随手拍的利用率，让社会公共积极参与，提高发现公益诉讼线索的敏感性；二是加强与公安、环保、市场监管、税务、消防等行政执法部门的沟通协作，探索建立行政执法与行政检察信息共享平台，扩大案件线索获取的覆盖面；三是时刻保持对新闻媒体的关注度，及时跟踪社会热点焦点问题，从“曝光”事件中发现线索；四是通过人大代表、政协委员、环保协会、消费者协会、“益心为公”志愿者等渠道，发现获取线索。 

　　（二）数字赋能，进一步增强办案质效。一是要提高运用大数据的意识。贯彻落实张军检察长提出的以“检察大数据战略”赋能高质量发展精神，通过大数据发现更多的检察公益诉讼案源信息和线索，发挥大数据在监督纠正违法、保护社会公益、促进国家治理中的作用，助推公益诉讼工作提质增效，从而实现新时代检察工作高质量发展。二是提升大数据的应用水平。建立公益诉讼大数据平台，通过建立研判模型，对收集的线索提供成案思路、违法行为分析、监督对象、法律依据、参考资料、相关案例，同时分析研判关键信息，包括公益诉讼领域、损害对象、执法主体、巡查清单、案件类型、专项线索等，增强办案质效。三是提高调查取证智能化水平。利用无人机航拍技术解决传统勘查手段中视角局限、效率低下、证据形式单一等问题，实现大范围、多角度、全方位、无死角的勘查方式，有效降低办案成本，提升办案效率。

　　（三）提升能力，进一步适应形势需要。一是加强业务培训。除了定期学习公益诉讼法律法规、高检院发布的指导性案例、典型案例外，还要适时邀请专门执法人员、相关专家授课，与行政执法人员同堂培训，学习地方性法规、行政法规，提升办案能力；二是借助外脑提高办案专业化水平。发挥好“益心为公”志愿者平台的作用，积极邀请相关专家、专业技术人才参与公益诉讼办案，及时为公益诉讼工作提供专业咨询和技术支持。 

　　（四）畅通协作，进一步形成保护合力。一是增强检察建议的刚性。检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段,增强检察建议刚性，是强化新时代法律监督工作的重要内容。要贯彻落实中办28号文件和省委26号文件要求，将检察建议的整改回复情况纳入法治政府建设的考核范围，建立重要诉前检察建议抄送党委、人大、政府、纪检监察机关、被建议单位上级机关、行政主管部门等制度。二是要大力宣传公益诉讼办案理念，让行政机关充分理解诉前检察建议的整改落实就是诉前实现保护公益目的的最佳司法状态，共同树立双赢多赢共赢的理念，主动接受检察监督。三是落实府检联动机制，加强与行政机关的沟通协作，探索建立案件信息共享、线索移送、办案协作等工作机制，用制度推动行政机关转变观念，消除抵触情绪，形成公益保护的合力。